国家发展改革委农村经济司司长吴晓
实施乡村振兴战略，是一项长期的历史性任务，必须强化规划引领，通过科学编制乡村振兴战略规划，明确阶段性目标，细化实化工作重点和政策措施，确保乡村振兴战略落实落地。
一、充分认识实施乡村振兴战略的重大意义，找准乡村振兴战略规划的功能定位
党的十九大提出实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。
科学管用的规划是乡村振兴的路线图、施工图和时间表。在2017年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记明确要求制定乡村振兴战略规划，科学把握乡村振兴战略总要求和乡村发展规律，提高前瞻性、系统性;充分认识乡村振兴任务的长期性，保持历史耐心，避免超越发展阶段，同时又要突出重点，不断取得阶段性成果;针对不同类型地区采取不同办法，做到顺应村情民意，既要政府、社会、市场协同发力，又要充分发挥农民主体作用，目标任务要符合实际，保障措施要有力，具有可操作性。在中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调，要科学规划、注重质量、从容建设，不追求速度，更不能刮风搞运动。李克强总理、汪洋主席、胡春华副总理也多次对编制乡村振兴战略规划作出指示。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，根据2018年中央一号文件，国家发展改革委会同有关部门编制了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)，已由中共中央、国务院印发实施并公开发布。
《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，围绕中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，以中央一号文件为依据，明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务和实施路径，细化实化工作重点和政策措施，是指导各地区各部门编制地方规划和专项规划、分类有序推进乡村振兴的重要依据。
二、准确把握乡村振兴战略的总体要求，切实发挥规划战略导向作用
从2018年到2022年，是实施乡村振兴战略的第一个五年，处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，乡村振兴既要为全面建成小康社会提供有力支撑，又要为农业农村跟上全面建设社会主义现代化国家新征程的步伐打下良好基础。在规划编制过程中，我们特别注意把握以下几个方面：
(一)科学研判城乡发展规律和趋势，增强规划前瞻性。习近平总书记明确要求，规划编制要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，统筹考虑产业发展、人口布局、公共服务、土地利用、生态保护等。对未来一段时期特别是未来5年农业农村经济社会生态等发展趋势的研判，是科学编制《规划》的前提，主要基于以下判断：一是产业发展方面。农业产业结构加快调整，粮食生产基本平稳，畜牧业、渔业比重逐步上升。农业生产呈现主体职业化、方式机械化和产品绿色化趋势。城乡产业联系更加紧密，农村产业融合呈现蓬勃发展态势，农产品加工业、农业生产性服务业、休闲农业和乡村旅游、互联网+农业等将成为乡村产业振兴的重要支撑。二是人口布局方面。乡村人口规模和村庄数量持续减少，乡村人口老龄化加剧，农业劳动力规模继续缩减。乡村人口向城镇转移的大趋势不会改变，部分区域可能出现逆城镇化现象。乡村分化趋势更加明显，复兴、消亡和整合态势并存，特色小镇、美丽宜居村庄将成为乡村振兴的重要载体。三是土地利用方面。乡村耕地保护压力依然存在，土地经营权加快流转。宅基地闲置、乡村空心化等现象进一步发展。四是生态保护方面。农业污染恶化趋势得到一定遏制，农村人居环境整治加快推进，但乡村生态环境保护和修复的形势依然十分严峻。
(二)深刻领会乡村振兴战略的内涵要义，提高规划系统性、指导性和可操作性。《规划》牢固树立新发展理念，在谋篇布局、指标设置、战略任务、政策举措等各个方面充分体现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，把农村经济、政治、文化、社会、生态和党的建设作为一个有机整体，统筹谋划、协调推进，推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，增强系统性。把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点，聚焦今后五年乡村振兴的主攻方向，细化实化重点任务和关键举措，部署重大工程、重大计划和重大行动，建立乡村振兴指标体系，明确保障措施，增强规划可操作性和约束性，确保乡村振兴战略顺利实施，取得阶段性成果。
(三)坚持农业农村优先发展，加快补齐农业农村发展短板。农业仍然是“四化同步”的短腿，农村仍然是全面建成小康社会的短板。党的十九大第一次明确提出农业农村优先发展，这是对“三农”工作指导理念的重大提升，是“三农”工作“重中之重”的必然要求。在指导思想上，《规划》明确提出要切实加强党对“三农”工作的领导，完善实施乡村振兴战略领导责任制，真正落实农业农村优先发展的总方针，改变“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的状况，为实现乡村振兴提供坚强保证。在要素配置上，《规划》从坚持财政优先保障、建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制等多个方面，拓宽乡村振兴资金筹集渠道;从加强新型职业农民培育、农村专门人才培养、鼓励和支持各类人员返乡下乡兴业创业等多个角度，强化乡村振兴人才支撑;以盘活存量、用好流量、辅以增量等多种方式，保障农村新产业新业态发展用地，形成推进乡村振兴的强有力制度供给。在基础设施和公共服务方面，《规划》继续把重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享、互联互通，建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，完善农村社会保障制度。
(四)坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，构建城乡融合的乡村振兴新格局。《规划》围绕重塑城乡关系，力图对工业化、城镇化进程中乡村的地位重新认识、重新定位。一是统筹安排城乡发展空间。按照主体功能定位，对国土空间的开发、保护和整治进行总体布局，完善城乡布局结构，着力形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展格局。二是优化乡村生产生活生态空间。适应现代农业和农村产业融合发展需要，统筹利用乡村生产空间，充分发挥各地区比较优势，把乡村生产逐步融入区域性产业链和生产网络。适应农民生活现代化需要，合理布局乡村生活空间，完善乡村服务功能。适应生态文明建设需要，严格保护乡村生态空间，提升生态功能和服务价值。三是改革完善城乡融合发展体制机制。着力破除阻碍要素下乡各种障碍和体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
(五)切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，激发农村发展活力。习近平总书记指出，要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力。一是激活资源要素“增元气”。深化农村土地制度改革，加快农村集体建设用地管理制度改革，支持返乡下乡人员采取入股、联营等方式使用农村集体土地。二是以发展提升产业“强体魄”。产业兴旺是实施乡村振兴战略的重点，要加快实施产业兴村强县行动，以优势特色农业产业为依托，以农村一二三产业融合发展为主攻方向，着力打造一村一品、一乡一业的发展格局，扶持壮大集体经济，带动农民共同富裕。三是培育文明乡风“提精神”。创新方式方法，发动村里的贤人、能人、富人，努力形成示范作用，激发村民参与营造新风尚的积极性和主动性。四是加强基础工作“聚心气”。充分发挥村民会议、村民代表会议、村民议事理事会的作用，强化村级组织服务村民能力，构建在基层党组织领导下的村级自治组织和集体经济组织融合运行机制，提升农村基层组织号召力和凝聚力。
(六)充分考虑各地差异和特点，分类有序推进乡村振兴。针对乡村形态格局多样性分化的趋势，注重地域特色，体现乡土风情。根据不同村庄的发展现状、区位条件和资源禀赋，因地制宜设计振兴路径，按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并4种类型，分类推进乡村发展，因村制宜，精准施策。合理安排乡村振兴优先序，科学把握节奏力度，既尽力而为、又量力而行，扎实有序推进乡村振兴，久久为功，不搞一刀切。
三、围绕补短板强弱项，明确乡村振兴阶段性任务
围绕补短板强弱项，《规划》聚焦乡村振兴制度框架和政策体系的构建，合理设定阶段性目标，明确今后五年的重点任务，努力走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。
(一)提高农业发展的创新力、竞争力和全要素生产力。按照质量第一、效益优先、高质量发展的要求，着力构建乡村现代产业体系，促进产业兴旺。一是坚决守住粮食安全底线。实施藏粮于地、藏粮于技战略，夯实粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。二是坚定不移推进农业供给侧结构性改革。坚持质量兴农、绿色兴农，走优质化、特色化、品牌化农业发展道路，调整优化农业生产力布局，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。三是推动农村一二三产业深度融合，以市场需求为导向，以完善利益联结机制为核心，以制度机制和商业模式创新为动力，构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，实现产业发展与农民增收的双赢。四是处理好规模经营主体发展与小农户之间的关系，充分尊重农民意愿，支持发展以家庭经营为主导的适度规模经营，通过社会化服务等把小农生产逐步引入现代农业发展轨道。
(二)促进农业农村绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹山水林田湖草系统治理，加快转变生产生活方式，建设生活环境自然优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村。一是健全农业资源休养生息制度，扩大轮作休耕试点，加强农业投入品规范化管理，全面实现农业废弃物无害化处理，提高资源化利用水平，切实保护产地环境。二是继续实施农业环境突出问题治理工程，加大治理力度，完善政策法规制度和技术路径，有效遏制农业生态环境恶化趋势。三是开展农村人居环境整治行动，把农村人居环境整治、厕所革命作为实施乡村振兴战略的一项具体工作来推进，不断抓出成效。四是实施生态修复重大工程，统筹山水林田湖草系统治理，大力实施国土绿化行动，加快构筑国家生态安全屏障。
(三)繁荣发展乡村文化。以社会主义核心价值观为引领，坚持精神文明和物质文明一起抓，传承发展中华优秀传统文化，激发乡村文化创新创造活力，提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风和淳朴民风，焕发文明新气象，凝聚实现乡村振兴的强大精神力量。一是加强农村思想道德建设。坚持教育引导、实践养成、制度保障，把社会主义核心价值观融入到农村发展各方面。二是传承发展农村优秀传统文化，在保护传承的基础上，创造性转化，创新性发展，不断赋予时代内涵。三是丰富乡村文化生活，推动城乡公共文化服务体系融合发展，增加优秀乡村文化产品和服务供给，活跃繁荣农村文化市场，为广大农民提供高质量的精神营养。
(四)健全现代乡村治理体系。实施乡村振兴战略，最坚实的力量在基层。党的十九大报告中明确提出“加强农村基层基础工作”，就是要强化农村基层党组织领导核心地位，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。一是深化村民自治实践，坚持自治为基，加强农村基层群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，推动社会治理重心向基层下移，让农民“说事、议事、主事”。二是提高农村基层法治水平，坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。三是提升乡村德治水平。坚持德治为先，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。适应农村“熟人社会”特征，发挥好带头人、新乡贤等积极作用。
(五)加快补齐农村民生短板。坚持在发展中保障和改善民生，围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，提高农村美好生活保障水平，满足农民群众日益增长的民生需要，让农民群众有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。一是坚决打好精准脱贫攻坚战，把提高脱贫质量放在首位，制定并实施打好精准脱贫攻坚战三年行动计划，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。二是加强农村基础设施建设，继续把基础设施建设重点放在农村，持续加大投入力度，加快补齐农村基础设施短板，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提挡升级。三是提升农村劳动力就业质量，坚持就业优先战略和积极就业政策，健全城乡均等的公共就业服务体系，不断提升农村劳动者素质，拓展农民外出就业和就地就近就业增收空间，实现更高质量和更充分就业。四是增加农村公共服务供给，继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障、养老服务等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。
四、强化规划实施，推动乡村振兴战略落实落地
党中央关于乡村振兴的大政方针已经明确，接下来就是要把党中央的战略部署落到实处，把宏伟蓝图一步一步变为现实。乡村振兴战略规划的实施，要坚持党的领导，更好履行各级政府职责，运用市场化、法治化手段，最大程度激发各类主体的活力和创造力，形成强大合力，推动各项任务举措落地实施。
(一)加强组织领导。办好农村的事，实现乡村振兴，关键在党。坚持乡村振兴重大事项、重要问题、重要工作由党组织讨论决定的机制，落实党政一把手是第一责任人、五级书记抓乡村振兴的工作要求，为《规划》实施提供坚强保证。建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。
(二)完善规划体系。按照中央一号文件部署，各地区各部门将编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。通过建立城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系，把《规划》确定的目标任务、工程计划行动分解落实到部门和地方，进一步明确责任主体、实施时间表和路线图，压紧压实、确保落地。
(三)注重典型带动。既坚持乡村全面振兴，也突出重点地区、重点问题和重点环节，针对不同发展水平、不同类型的村庄，分类有序推进相关工作。尊重并发挥基层首创精神，从各地区乡村发展的难点、焦点中寻找突破口和切入点，推动顶层设计和基层实践探索良性互动、有机结合。
(四)动员社会参与。搭建社会参与平台，加强组织动员，构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制。创新宣传形式，广泛宣传乡村振兴相关政策和生动实践，最大限度凝聚全社会共识和力量。建立乡村振兴专家决策咨询制度，组织智库加强理论研究。吸引各类资源要素向乡村集聚，推进乡村振兴早见成效。